Pemanfaatan Tanah Ulayat untuk Pengembangan Agribisnis Perkebunan

Oleh: Syahyuti

Permasalahan Umum dan Tinjauan Hukum

Pada prinsipnya, hukum tanah nasional Indonesia mengakui adanya hak ulayat. Berdasarkan UUPA No. 5/1960, UU No 39/1999 tentang Hak Asasi Manusia, dan UU No 41/1999 tentang Kehutanan; hak ulayat masyarakat hukum adat diakui keberadaannya. Karena itu, bila hak ulayat tersebut akan dipergunakan oleh pihak lain, haruslah atas persetujuan masyarakat pemilik hak ulayat tersebut.

Namun, hak ulayat hanya diberikan jika pada kenyataannya masyarakat adat tersebut masih ada (Pasal 3 UUPA No 5 tahun 1960). Persyaratan ini tidak mudah dipenuhi, dan prosedurnya pun belum dipahami dengan baik.

Semenjak Orde Baru, namun baru merebak setelah era reformasi, banyak terjadi konflik dalam pemanfaatan tanah ulayat ini. Permasalahan utamanya adalah penggunaan tanah ulayat (menurut masyarakat) oleh investor, terutama untuk perkebunan, namun tidak melibatkan masyarakat setempat. Ini terjadi karena ”dualisme hukum”, meskipun UUPA disusun untuk menghapuskan dualisme ini.

Akar permasalahannya adalah ”dualisme” yang sedari awal mestinya diluruskan. Menurut saya, hukum cukup satu, yaitu hukum negara, namun hukum negara tersebut disusun berdasarkan spririt hukum adat, mungkin ditambah spirit hukum-hukum lain (misalnya agama). Jika kita konsekuen dengan satu hukum (UUPA sebagai payungnya), maka begitu negara Republik Indonesia ada, seluruh hak ulayat itu diserahkan ke negara. Kemudian, untuk pemanfaatannya berpedoman kepada prinsip ”sebesar-besar kemakmuran rakyat”. Negaralah yang memegang hak ulayat, bukan kelompok-kelompok masyarakat. Tampaknya selama ini ada kekhawatiran bahwa jika hukum negara yang dipakai akan bertolak belakang dengan persepsi rakyat dan tidak akan menyerap sistem dan prinsip hukum masyarakat yang telah lama eksis (yaitu hukum adat). Akibat ”dualisme” ini, maka terjadi tumpang tindih antara apa yang disebut dengan ”tanah negara” dengan ”tanah ulayat” pada tanah yang persis sama.

Menurut negara, tidak ada tanah adat, semua tanah yang tidak dapat dibuktikan eigendomnya adalah tanah negara. Sebaliknya, menurut hukum adat pada dasarnya tak ada tanah negara, yang ada hanyalah Tanah Ulayat (tanah adat).

Menurut hukum positif, ”tanah negara” adalah bidang-bidang tanah yang belum ada hak atas tanah atau bekas hak yang habis masa berlakunya. Tanah ini langsung dikuasai negara dan berfungsi untuk kepentingan publik atau perlindungan. Disini termasuk tanah-tanah bentukan baru berupa tanah oloran, tanah endapan baru di pantai maupun sungai atau tanah timbul dan sebagainya. Negara menjadi organisasi kekuasaan tertinggi untuk mengelola tanah dan sumber daya alam lainnya sebagai aset bangsa. Pada prinsipnya, konsep Hukum Tanah Nasional adalah konsepsi hukum adat yang ditingkatkan cakupannya meliputi semua tanah diseluruh wilayah Indonesia.

Di sisi lain, ”tanah ulayat” juga sesungguhnya mempunyai spirit yang sama. Tanah ulayat di Sumatera Barat misalnya, menurut hukum adat Minangkabau, merupakan sumber daya yang diperuntukkan untuk sebesar-besarnya kemakmuran warganya. Bidang-bidang tanah, dimanapun di wilayah Sumbar, adalah tanah ulayat. Tanah-tanah yang tidak ”dikuasai” secara pribadi dengan sendirinya menjadi ulayat nagari, sebagai cadangan untuk nanti didistribusikan jika ada yang membutuhkan.

Pada zaman penjajahan Belanda dulu investor menggunakan Pasal 720 Burgerlijk Wetboek (BW) Kitab Undang-Undang Hukum Perdata untuk golongan Eropah yang terjemahannya Hak Guna Usaha (Erfpachtsregt). Yaitu hak keberadaan untuk menikmati sepenuhnya barang tak bergerak milik orang lain dengan kewajiban membayar upeti tahunan kepada pemilik tanah, sebagai pengakuan tentang pemilikannya, baik berupa uang maupun hasil atau pendapatan. Dalam penguasaan ini, tanah tidak lepas dari pemiliknya, dan investor berkewajiban membayar upeti tahunan kepada pemilik tanah sebagai pengakuan tentang kepemilikannya. Semestinya, begitu Belanda pergi tanah ini kembali menjadi tanah adat. Namun sayangnya melalui UUPA tanah eks Erfpacht tersebut dikonversi menjadi tanah negara. Di zaman Orba, karena tidak menggunakan hak ulayat, khusus di Sumbar, tanah ulayat yang sudah lepas dari pemiliknya (menjadi HGU swasta) seluas 182.141,56 ha.

Semestinya kita tidak usah khawatir meskipun hanya hukum negara yang berlaku. Pasal 28H Ayat (4) UUD 1945 merupakan komitmen negara dalam mengakui dan menghormati hak milik perorangan, termasuk hak warganegara atas tanah. Hak atas tanah yang berlaku di Indonesia tidak bersifat mutlak, artinya tidak sepenuhnya dapat dipertahankan terhadap siapapun oleh pemegang hak. Dalam kondisi tertentu dimana kepentingan negara menghendaki, maka pemegang hak atas tanah harus rela melepaskan haknya untuk kepentingan yang lebih besar. Jika ditilik dari konstitusi, UUD 1945 telah menggariskan bahwa bumi air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. UUPA sebagai peraturan dasar juga mengakui prinsip-prinsip ini.

Artinya, menjadi tugas negara untuk menyelenggarakan kesejahteraan umum bagi warganya termasuk dalam melindungi hak-hak warga negara atas tanah. Hal ini kemudian diperkuat dan dilegitimasi oleh Ketetapan MPR No IX tahun 2001 yang mengamanatkan kepada pemerintah untuk melakukan berbagai hal baik menyangkut upaya penataan, penguasaan, pemilikan, penggunaan, peruntukkan, dan penyediaan tanah yang semuanya diletakan dalam kerangka membangun kesejahteraan rakyat secara berkelanjutan.

Permasalahan terhadap hak pemilikan atas tanah dalam masyarakat adat di Indonesia telah ada sejak jaman penjajahan Belanda. Pada jaman penjajahan sistem hukum pertanahan yang dijalankan pemerintah menganut dan berorientasi pada sistem hukum Belanda dan Eropa yang mengabaikan keberadaan hukum (masyarakat) adat termasuk hak kepemilikan tanah adat (ulayat). Hal ini diperparah ketika bangsa Belanda menjajah Indonesia sedikit sekali bukti-bukti kepemilikan atas tanah masyarakat termasuk tanah ulayat yang dikeluarkan pemerintah Hindia Belanda. Dengan tidak adanya pendaftaran tanah, maka sebagian besar tanah ulayat tidak mempunyai bukti-bukti kepemilikan (kecuali tanah Sultan di DIY).

Pengakuan keberadaan hak pemilikan atas tanah (hak ulayat) dan masyarakat hukum adat mulai diperhatikan setelah dikeluarkan dan diberlakukannya UUPA. Dalam Pasal 3 UUPA disebutkan “Dengan mengingat ketentuan-ketentuan Pasal 1 dan 2, pelaksanaan hak ulayat dan hak-hak yang serupa itu dari masyarakat hukum adat, sepanjang menurut kenyataannya masih ada, sesuai dengan kepentingan nasional dan negara, berdasarkan atas persatuan bangsa dan tidak boleh bertentangan dengan undang-undang dan peraturan-peraturan lain yang lebih tinggi”. Selanjutnya kebijakan tersebut dipertegas dengan dikeluarkannya TAP MPR No. IX Tahun 2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam dan Pasal 18(b) UUD 1945 yang diamandemen.

Dalam perkembangannya, UUPA semakin sulit dilaksanakan dengan munculnya UU No 5/1967 tentang Kehutanan, UU No 11/1967 tentang Pertambangan, UU Pengairan dan UU No 4/1982 tentang Lingkungan Hidup (diperbarui dengan UU No. 23/1997 tentang Kepemilikan Tanah) yang didukung dengan diberlakukannya UU PMA dan PMDN. Hak kepemilikan tanah ulayat semakin tidak jelas.

Salah satu peraturan yang sangat jelas dukungannya terhadap keberadaan tanah ulayat adalah Peraturan Meneg Agraria/Kepala BPN No 5 tahun 1999 tentang Pedoman Penyelesaian Masalah Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat. Pada Pasal 1 disebutkan: ”hak ulayat” adalah kewenangan yang menurut hukum adat dipunyai oleh masyarakat hukum adat tertentu atas wilayah tertentu yang merupakan lingkungan hidup para warganya untuk mengambil manfaat dari sumber daya alam, termasuk tanah, dalam wilayah tersebut, bagi kelangsungan hidup dan kehidupannya, yang timbul dari hubungan secara lahiriah dan batiniah turun menurun dan tidak terputus antara masyarakat hukum adat tersebut dengan wilayah yang bersangkutan.
Terkait dengan kewenangan pemerintah untuk mengatur penggunaan, peruntukkan dan penyediaan tanah, maka hak-hak privat termasuk hak milik atas tanah warga dapat diambil alih atau dicabut haknya guna pemenuhan kebutuhan atas tanah yang diperuntukkan bagi pelaksanaan kegiatan pembangunan untuk kepentingan umum. Namun, pengambilalihan tanah harus memperhatikan prinsip keadilan sehingga tidak merugikan pemilik asal. Salah satu prinsip dasar dari pengambilalihan tanah yang universal adalah ‘no private property shall be taken for public use without just and fair compensation”, artinya proses pengambilalihan tanah dilakukan dengan kompensasi yang jujur dan adil (Landpolicy org:2005). Namun, dalam prakteknya prinsip-prinsip ini sering terabaikan dan pemerintah lebih mengedepankan kekuasaannya dengan menggunakan tameng Hak Menguasai Negara dan kepentingan umum.

Upaya menjembatani kepentingan rakyat atas tanahnya dan pemenuhan kebutuhan tanah untuk kegiatan pembangunan telah dilakukan pemerintah dengan mengeluarkan Peraturan Presiden No 36/ 2005 tentang Pengadaan Tanah bagi Pelaksanaan Pembangunan untuk Kepentingan Umum sebagai pengganti Keppres No.55/1991. Pada awalnya PP No.36/2005 menuai kontroversi yang bersumber pada definisi kepentingan umum yang terlalu luas dan jaminan kompensasi bagi masyarakat yang tanahnya diambil alih untuk kegiatan pembangunan demi kepentingan umum.

Namun dengan dikeluarkannya Perpres no. 65/2006 tentang Perubahan Perpres No. 36/2005, definisi kepentingan umum relatif lebih tegas dan berkepastian hukum, yaitu dengan berkurangnya jenis kepentingan umum dari 21 menjadi 7 jenis serta penegasan pembatasan pengadaan tanah untuk kepentingan umum terbatas pada kepentingan umum yang dilaksanakan oleh Pemerintah atau Pemda yang selanjutnya dimiliki atau akan dimiliki oleh Pemerintah atau Pemda. Dalam Perpres tersebut tidak lagi dimungkinkan pengadaan tanah bagi pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan umum melalui mekanisme pencabutan hak atas tanah. Artinya, pengambilalihan tersebut tidak secara paksa melainkan melalui musyawarah dan kesepakatan para pihak yang berkepentingan.

Jenis Tanah Ulayat dan Sifat Penguasaannya

Aspek penguasaan tanah merupakan bagian yang sangat esensial dalam keseluruhan sistem agraria, karena akan menentukan tingkat dan distribusi kesejahteraan masyarakat di dalamnya. Ciri-ciri utama bentuk penguasaan tanah menurut hukum adat pada beberapa suku bangsa di Indonesia adalah bahwa tanah merupakan sumberdaya ekonomi yang unik, tidak mengenal bentuk penguasaan yang mutlak, adanya sifat inklusifitas, larangan untuk memperjual belikan tanah dalam arti sebagai komoditas pasar, serta lebih diharganinya manusia dan kerja dibandingkan tanah (Syahyuti, 2006). Pada penelitian Jamal et al. (2002), ditemukan ada kesamaan bentuk dan struktur penguasaan tanah menurut hukum adat Minangkabau dengan Dayak di Kalbar, meskipun mereka menyusunnya secara terpisah.
Pada suku Minangkabau, ada empat macam jenis (tingkatan) tanah ulayat yaitu (Thalib, 1985): (1) Ulayat Rajo yakni tanah atau hutan lebat yang terletak jauh dari kampung, koto atau nagari; (2) Ulayat Nagari yaitu tanah adat milik nagari misalnya untuk fasilitas umum, tanah lapang, kolam nagari, untuk kantor, sekolah, masjid, rumah sakit, tanah cadangan berupa belukar muda, dll; (3) Ulayat Suku adalah tanah cadangan bagi suatu suku yang ada dalam nagari tersebut, biasanya digunakan untuk perkebunan atau perladangan milik bersama; dan (4) Ulayat Kaum adalah tanah milik kaum bisa sebagai tanah cadangan yang kelak jika anggota kaum semakin berkembang, maka tanah kaum itu dengan izin panghulunya dapat mendirikan rumah, membuat kebun bersama, sawah atau ladang. Semua tanah ulayat ini disebut tanah Pusako Tinggi yang berada di bawah pengawasan Panghulu (Umar, 1978).

Bentuk hak penguasaan tanah yang berlaku pada satu suku sesungguhnya didasari oleh satu tujuan yang luhur. Di masyarakat Dayak misalnya, tanah tidak hanya berfungsi sebagai benda ekonomis belaka, tetapi merupakan basis politik, sosial, budaya dan spritual. Pada sub suku Dayak Kanayatn (sebagian besar di Kalbar), tanah kesatuan hukum adat disebut sebagai “Binua”. Konsep “kabinuaan” merupakan konsep geo-politik, yang didalamnya terdapat rakyat yang memiliki seperangkat aturan (hukum) dan individu-individu yang diangkat oleh rakyat untuk menegakkan aturan tersebut.

Penataan ruang binua merupakan suatu land use management yang diadaptasikan terhadap sistem pertanian asli terpadu (indigenous integrated farming system). Di dalamnya sekurangnya terdapat tujuh komponen (Djuweng, 1996), di antaranya adalah: kawasan hutan untuk cadangan masa depan, tanah yang ditanami pohon buah-buahan (tembawang), tanah yang ditanami tanaman keras, tanah pertanian (yang sedang dikerjakan dan sedang
diistirahatkan), tanah pekuburan dan keramat, perkampungan dan pekarangan, serta sungai dan danau untuk perikanan.

Hak milik atas tanah menurut adat Dayak dikenal sebagai “hak milik adat turun temurun” yang mencakup hak mengelola dan mengusahakan segala sesuatu baik yang berada di dalam maupun di atasnya. Konsep “tanah adat” pada Dayak Kanayatn disebut dengan Palasar Palaya, yang memadukan tanah dengan fungsi-fungsinya bagi kehidupan manusia. Ada batas-batas teritorial pengelolaan sumberdaya alam pada satu kampung (ampu sakampongan). Berbagai fungsi yang dikenal adalah tanah keramat (panyugu, padagi, pantulak, dll), tempat berburu dan tempat berladang (balubutatu, bawas), tanah bersawah (tawakng, bancah), perkebunan rakyat (kabon gatah, kampokng buah), dan cagar budaya (timawakng). Selain itu, juga ada tanah colap tornat pusaka (tanah yang dingin), yaitu tanah perjanjian adat yang turun temurun harus tetap diabadikan (pusaka). Tanah ini ada di setiap kampung. Hal ini umum dijumpai pada berbagai suku. Suku Baduy misalnya juga mengenal “tanah larangan” yaitu daerah yang dilindungi dan tidak sembarang orang dapat masuk dan berbuat sekehendaknya (Permana, 2003).

Karena sifat penguasaan yang tidak mutlak, maka pihak luar dapat saja memanfaatkan tanah-tanah milik ulayat Dayak, karena dimungkinkan dalam aturan mereka. Pendatang etnik China yang mulai datang di wilayah Kalimantan Barat semenjak tahun 1745, dapat mengolah tanah Suku Dayak dan Melayu dengan meminta izin menggarap. Sebagian dari mereka ada yang memperoleh hak penggarapan dengan meminjam (mungkin tanah saradangan dan binua), namun sering juga diberikan kepada pendatang secara cuma-cuma (Jamal et al., 2001).
Di Suku Dayak di Kalimantan Barat, diakui oleh berbagai nara sumber bahwa memang tanah sesungguhnya tidak dapat diperjual belikan, meskipun hal ini tidak lagi dipatuhi secara baik (Jamal et al., 2001). Bahkan, jika sebagian besar anggota keluarga telah meninggalkan kampung, maka salah seorang (biasanya anak tertua) bertanggung jawab untuk mengelola dan menjaga seluruh tanah keluarga tersebut, namun tidak dapat menjualnya ke
pihak lain.

Prosedur dan Indikator untuk Menyatakan Bahwa Satu Masyarakat Adat Masih Ada

Sebagaimana telah disebutkan di atas, banyak peraturan yang mengakui bahwa satu masyarakat adat bisa dinyatakan eksis. Di antara peraturan tersebut adalah UU No 41/1999 tentang Kehutanan (yang diperbarui), UU No 11/1999 tentang Pertambangan, UU No 10/1992 tentang Kependudukan, Keppres No 111/1999 tentang Komunitas Adat Terpencil (KAT), SK Menteri Kehutanan No 47/1998 tentang Kawasan dengan Tujuan Istimewa dan Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan pertanahan Nasional No 5/1999 tentang Pedoman Penyelesaian Masalah hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat. Sedangkan kebijakan yang memberi wewenang kepada pemerintah Kabupaten/Kota didasarkan pada UU No. 22/1999 (direvisi dengan UU No. 32/2004) dan UU No. 25/1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah.

UU No 22/1999 (Pasal 7 dan 11) dan UU No 25/1999, memberikan kesempatan kepada Pemerintah Kabupaten/Kota untuk merumuskan dan membuat kebijakan daerah yang memberikan perlindungan hak atas kepemilikan tanah ulayat dan masyarakat hukum adat. Beberapa daerah dengan berlandaskan UU No. 23/1997 tentang Lingkungan Hidup dan UU No. 22/1999 (UU No 32/2004) telah membuat Perda dimaksud antara lain Perda Kabupaten Lebak (Banten) No. 32 tahun 2001 Tentang Perlindungan Atas Hak Ulayat Masyarakat Baduy, Perda Propinsi Bali No. 3 Tahun 2003 tentang Desa Pakraman yang memberi perlindungan terhadap keberadaan “Desa Adat”, keberadaan “Nagari” di Sumatera Barat, dan Perda Kabupaten Kampar (Riau) Nomor 12 tahun 1999 tentang Hak Tanah Ulayat.

Bersamaan dengan ini, pada kenyataannya, di beberapa wilayah kita dapat menemukan keberadaan masyarakat adat dan pengakuan terhadap hak kepemilikan tanah ulayat meskipun tanpa bukti-bukti tertulis, misalnya di Riau (Kabupaten Kampar, Palalawan, Indragiri Hulu, Bengkalis), Kab. Rejanglebong (Bengkulu) dan Kabupaten Merangin (Jambi). Pada masyarakat asli, kepala desa sekaligus merupakan kepala adat. Namun, dengan terbitnya UU No. 5/1979 tentang Pemerintahan Desa, hilanglah wewenang Kepala Desa dalam menentukan pengelolaan dan penguasaan hak kepemilikan tanah ulayat.

Menurut Pasal 1 ayat 3 Permenag No 5/1999, masyarakat hukum adat adalah sekelompok orang yang terikat oleh tatanan hukum adatnya sebagai warga bersama suatu persekutuan hukum karena kesamaan tempat tinggal ataupun atas dasar keturunan. Pelaksanaan hak ulayat sepanjang pada kenyataannya masih ada dilakukan oleh masyarakat hukum adat yang bersangkutan menurut ketentuan hukum adat setempat. Menurut ketua tim peneliti keberadaan masyarakat adat dan hak ulayat di Kabupaten Pasir Prof Dr Amir Syarifuddin SH, eksistensi kelompok masyarakat hukum ini ditandai oleh keberadaan dalam lingkup “ulayat”-nya sebagai tempat mereka hidup dan menjalani kehidupannya sehari-hari sesuai dengan nilai-nilai religi, adat istiadat dan pranata hukum adatnya.

Ia juga mengakui, meskipun satu kelompok masyarakat telah dapat diidentifikasi, namun ini tidak berlaku general. Karena itu, untuk kelompok lain, meskipun masih suku Dayak, perlu dilakukan penelitian lanjutan khusus agar dapat memastikan dilingkungan komunitas mana yang masih dapat dinilai sebagai masyarakat hukum atau persekutuan hukum sehingga jelas yang mana merupakan hak kolektif masyarakat dan mana yang hak individual seseorang. Tim ini merekomendasikan perlunya dijelaskan tentang ketentuan “hak ulayat” itu sendiri, misalnya melalui Perda agar dapat dibedakan dari istilah yang sama atau hampir sama dengan yang banyak digunakan dalam masyarakat umum.

Pengakuan terhadap hak ulayat

Menurut Pasal 2 ayat 2 Permenag No. 5/1999, hak ulayat masyarakat hukum adat dianggap masih ada apabila: (a) Terdapat sekelompok orang yang masih merasa terikat oleh tatanan hukum adatnya sebagai warga bersama suatau persekutuan hukum tertentu, yang mengakui dan menerapkan ketentuan-ketentuan persekutuan tersebut dalam kehidupannya sehari-hari, (b) Terdapat tanah ulayat tertentu yang menjadi lingkungan hidup para warga persekutuan hukum tersebut dan tempatnya mengambil keperluan hidupnya sehari-hari, dan (c) Terdapat tatanan hukum adat mengenai pengurusan, penguasaan dan penggunaan tanah ulayat yang berlaku dan ditaati oleh para warga persekutuan hukum tersebut. Jadi, penentu masih ada atau tidaknya hak ulayat dapat dilihat pada tiga hal, yakni ada masyarakat hukum yang memenuhi ciri-ciri tertentu (= subjek hak ulayat), adanya wilayah dengan batas-batas tertentu (= objek hak ulayat), dan adanya kewenangan masyarakat hukum adat untuk melakukan tindakan-tindakan tertentu.

Selanjutnya, siapa yang berwenang menetapkan adanya hak ulayat tersebut? Menurut Pasal 5 ayat 1, yang berwenang melakukan penelitian adalah Pemda dengan mengikutsertakan para pakar hukum adat, masyarakat hukum adat yang ada di daerah yang bersangkutan, LSM dan instansi-instansi yang mengelola sumber daya alam. Output penelitian ini adalah peta dasar pendaftaran tanah dengan membubuhkan suatu tanda kartografi dan menggambarkan batas-batasnya. Output ini lalu dicatatkan dalam daftar tanah. Pada masyarakat awam, bukti penguasaan tanah adat warisan dari leluhur sangat sederhana, yang dibuktikan dengan adanya pohon tempat madu yang mereka sering ambil hasilnya dan kuburan misalnya.

Penggunaan tanah ulayat untuk HGU

Sebelum di-HGU kan, tanah ulayat harus didaftarkan atau disertifikatkan. Pada prinsipnya, kegiatan pendaftaran tanah menurut PP No 24/1997 meliputi 3 kegiatan utama. Pertama, adalah registrasi berupa kegiatan pencatatan data bidang dari aspek hukum dan fisik yang dikenal dengan teknik kadasteral. Kedua, pengesahan hubungan hukum antara subyek dan obyek hak yang bertujuan untuk memperoleh pengesahan secara yuridis mengenai haknya, siapa pemegang haknya (subyek hak) dan kondisi tanahnya (obyek hak) ada atau tidaknya hak lain yang membebani dan atau permasalahan dimana alat pembuktian berupa dokumen dan lainnya merupakan instrumen utamanya. Ketiga, penerbitan tanda bukti, berupa sertipikat hak atas.

Berdasarkan Pasal 4 Pemenag No. 5/1999, setelah disertifikatkan, tanah ulayat dapat dikuasai oleh masyarakat adat itu sendiri dan oleh pihak lain. Penguasaan oleh pihak lain dapat oleh instansi pemerintah, dan badan hukum ataupun perseorangan. Pelepasan hak penguasaan tersebut sesuai dengan ketentuan dan tata cara hukum adat yang berlaku. Salah satu bentuk penguasaan tanah ulayat oleh pihak lain adalah berupa HGU.

Berdasarkan PP No 40/1996, HGU bisa ditetapkan pada tanah-tanah selain tanah yang dikuasai langsung oleh Negara melalui mekanisme pelepasan hak dan pengeluaran status kawasan. Hal ini merupakan perluasan pemberian alas HGU berdasar UUPA dengan prinsip transparansi, akuntibilitas, dan peran serta masyarakat dalam pengambilan keputusan
Umumnya HGU berlaku untuk tanah negara, sebagaimana Pasal 28 ayat 1 UUPA dan Pasal 4 PP No. 40/1996 Tentang Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan Dan Hak Pakai Atas Tanah. Namun Pasal 4 ayat 2 Permenag No. 5/1999 menyatakan bahwa: ”Pelepasan tanah ulayat sebagaimana dimaksud pada ayat 1 huruf b untuk keperluan pertanian dan keperluan lain yang memerlukan Hak Guna Usaha atau Hak Pakai, dapat dilakukan oleh masyarakat hukum adat dengan penyerahan penggunaan tanah untuk jangka waktu tertentu, sehingga sesudah jangka waktu itu habis, atau sesudah tanah tersebut tidak dipergunakan lagi atau ditelantarkan sehingga Hak Guna Usaha atau Hak Pakai yang bersangkutan hapus, maka penggunaan selanjutnya harus dilakukan berdasarkan persetujuan baru dari masyarakat hukum adat yang bersangkutan sepanjang hak ulayat masyarakat hukum adat itu masih ada sesuai ketentuan Pasal 2.

Ketentuan ini sudah sesuai dengan aspirasi masyarakat. Karena itulah, ketika di Sumatera Barat disusun Raperda tentang tanah ulayat, timbul protes karena dalam Raperda setelah habis HGU tanah tersebut menjadi tanah negara.

Meskipun aturannya sudah ada, namun persepsi masyarakat belum tentu positif, walau hanya untuk disertifikatkan. Pengalaman Tim SMERU tahun 2002 di Sumatera Barat, menemukan bahwa tidak ada sertifikat yang diterbitkan melalui pendaftaran sistematik, karena kurang dari 30% kepala mamak waris tidak setuju dengan kegiatan pengukuran, pemetaan, dan pendaftaran tanah. Mereka khawatir setelah sertifikat di tangan maka tanah ulayat akan dapat diperjual-belikan atau dipergunakan sebagai agunan di bank tanpa perlu sepengetahuan para ninik mamak. Ini akan menyebabkan tanah ulayat akan cepat hilang. Sebaliknya para keponakan menolak sertifikasi karena masih ada perselisihan tanah dalam keluarga yang disebabkan ninik mamak menjual tanah keluarga tanpa sepengetahuan mereka, dan khawatir akan menyebabkan pembagian tanah komunal yang kurang adil.

Selama ini, terutama pada era Orde Baru, pemerintah mempunyai modus sendiri untuk menyediakan tanah bagi pemberian HGU. Pasal 2 Keputusan Menteri Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional No. 21/1994 Tentang Tata Cara Perolehan Tanah Bagi Perusahaan Dalam Rangka Penanaman Modal menentukan bahwa perolehan tanah dalam rangka pelaksanaan ijin lokasi dapat dilakukan melalui cara pemindahan hak atau melalui penyerahan atau pelepasan hak atas tanah yang diikuti dengan pemberian hak baru. Perolehan tanah melalui pemindahan hak dilakukan apabila tanah yang bersangkutan sudah dipunyai dengan hak atas tanah yang sama jenisnya dengan hak atas tanah yang diperlukan oleh perusahaan dalam menjalankan usahanya dengan ketetentuan bahwa apabila perusahaan yang bersangkutan menghendaki, hak atas tanah tersebut dapat juga dilepaskan untuk kemudian dimohonkan hak sesuai ketentuan yang berlaku.

Contoh penerbitan HGU di tanah ulayat terjadi di kabupaten Pasaman (Sumbar). Pasal 4 Keputusan Bupati Pasaman No. 6/1998 menyatakan, ayat 1: ”Pengadaan kebun plasma berasal dari penyerahan tanah oleh Ninik Mamak/Pemilik/Penguasa, tanah (ulayat adat) yang diserahkan kepada Negara melalui Pemerintah Daerah yang selanjutnya diperuntukkan bagi kelompok tani peserta plasma dengan pola Bapak Angkat Anak Angkat”. Selanjutnya pada ayat 2: “Bupati Kepala Daerah setelah menerima penyerahan tanah dan berikutnya calon petani peserta plasma sebagaimana dimaksud ayat (1) pasal ini, memerintahkan kepada kepala BPN untuk mencatat (Registrasi) sebagai tanah negara bekas tanah ulayat adat, memasang tanda-tanda batas, melaksanakan pengukuran keliling dan penghitungan luas areal secara kadesteral”.

Terlihat bahwa tanah-tanah ulayat tersebut diserahkan terlebih dahulu kepada Pemda dan setelah itu barulah masuk pada proses pemberian HGU. Penyerahan hak ulayat ini diikuti dan beserta dengan proses adat ”adat diisi, limbago dituang” dan pemberian ”siliah jariah”. Ada yang berpendapat, semestinya setelah penelitian tentang hak ulayat, lalu dibuatkan rancangan Perda dan diajukan ke DPRD setempat, untuk dibahas dan ditetapkan menjadi Peraturan Daerah. DPRD juga bisa melakukan penelitian dengan hak inisiatifnya.
DI Sumbar, hal ini dilakukan melalui Lembaga Siliah Jariah sebagai mekanisme adat berupa pemberian izin berladang/izin pemakaian tanah ulayat kepada pihak ketiga diluar komunitas mereka. Pembayaran uang atau barang-barang sebagai siliah jariah, tidaklah secara otomatis terjadi perpindahan hak milik atas tanah tersebut. Benda-benda atau sejumlah uang yang dibayarkan adalah sebagai uang adat sebagai syarat dikeluarkannya izin berladang untuk pihak ketiga tersebut. Tidak terjadinya perpindahan hak kepemilikan atas tanah ulayat yang disiliah jariahkan tersebut juga disebabkan karena tanah ulayat tidak dapat diperjual belikan.
Secara konseptual, lembaga Siliah Jariah ini sulit dipertanggungjawabkan keabsahannya dalam tatanan adat Minangkabau. Namun demikian, sebagaimana sifat hukum adat yang dinamis, lembaga Siliah Jariah dapat diterima dalam tatanan hukum adat Minangkabau berdasarkan pendekatan jenis adat, yaitu termasuk adat yang diadatkan, bukan adat yang sebenarnya adat. Adat yang diadatkan dilahirkan untuk mengakomodir dinamika internal mereka yang selalu berkembang.

Jika ada investor yang berminat untuk membangun perkebunan besar disuatu daerah, pemerintah daerah melakukan pendekatan dengan penghulu-penghulu adat setempat. Tanah-tanah yang digunakan, apakah itu berupa tanah peladangan atau tanah cadangan berupa hutan diberikan melalui lembaga Siliah Jariah tadi. Investor melalui pemerintah daerah setempat kemudian memberikan sejumlah uang atau barang sebagai tanda telah terjadinya siliah jariah antara masyarakat adat setempat dengan pemda. Melalui Siliah Jariah ini yang terjadi adalah ”peminjam pakaian” tanah. Proses siliah jariah tidak menghilangkan hak ulayat masyarakat. Sehingga apabila HGU telah habis jangka waktunya, maka akan kembali kepada masyarakat.

Penutup

Pada hakekatnya, penguasaan menurut hukum negara maupun adat, memiliki banyak kesamaan, karena pada hakekatnya disusun atas nilai-nilai sosial dan kesejahteraan bersama di dalamnya. Sehingga penggunaan tanah yang mampu memberi nilai ekonomi lebih, misalnya dengan membangun perkebunan besar, dapat diterima asalkan misalnya dilakukan di atas prinsip keadilan. Jika berdasarkan akal sehat, tidak mungkin suatu masyarakat hukum adat mempertahankan isi dan pelaksanaan hak ulayatnya secara mutlak, seakan-akan ia terlepas dari pada hubungannya dengan masyarakat- masyarakat hukum dan daerah-daerah lainnya didalam lingkungan Negara sebagai kesatuan. Karena akan berakibat terhambatnya usaha-usaha untuk mencapai kemakmuran rakyat seluruhnya.

Namun, selain aspek ”penguasaan dan pemilikan”, perlu pula diperhatikan aspek ”penggunaan dan pemanfaatan”. UUPA banyak memuat aspek pertama, sedangkan aspek kedua banyak dimuat dalam UU Penataan Ruang (UUPR). Pengakuan penguasaan lahan tradisional dalam Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) akan mengurangi benturan antara pihak perusahaan dan masyarakat lokal. Pemetaan kepentingan seluruh stakeholder, dan mengintegrasikannya secara formal dapat mencegah dan meminimalkan konflik atas lahan.

Untuk solusi lokal, diundangkannya UU No. 22/1999, UU No. 41/1999 dan UU No 3/ 2003 telah memberi peluang secara terbuka kepada Pemda Kabupaten/Kota untuk menyusun dan membuat kebijakan yang akomodatif terhadap pemenuhan hak-hak masyarakat adat sesuai kebutuhan dan otonomi daerah. Pemda dapat menyusun Perda dengan berpedoman pada perlindungan hak-hak masyarakat adat sesuai dengat amanat UUD 1945 dan TAP MPR Nomor XVII tahun 1988 misalnya.

Daftar Bacaan

Bahari, Syaiful. 2005. Negara dan Hak Rakyat atas Tanah. Kompas, 13 Mei 2005.
Bushar, Muhammad. 1988. Asas-Asas Hukum Adat Suatu Pengantar, Pradnya Paramita, Jakarta.

Djuweng, Stefanus. 1996. Kalimantan: Dulu, Sekarang, dan Masa Depan. Oktober, 1996. Institut Dayakologi.

Fauzi, Noer. 1999. Petani dan Penguasa: Dinamika Perjalanan Politik Agraria Indonesia. Yogyakarta: Insist Press, KPA, dan Pustaka Pelajar.

Harsono, Boedi. 2002. Menuju penyempurnaan hukum tanah nasional dalam hubungannya dengan Tap MPR RI Nomor IX tahun 2001, makalah pad seminar nasional pertanahan 2002 “pembaruan agraria”. STPN Yogyakarta, tanggal 16 Juli 2002.

Jamal, Erizal; Tri Pranadji; Aten M. Hurun; Adi Setyanto; Roosgandha E. Manurung; dan Yusuf Nopirin. 2001. Struktur dan dinamika penguasaan lahan pada komunitas lokal. Laporan Penelitian PSE no. 526, Bogor.

Kaban, Maria. 2004. Keberadaan Hak Masyarakat Adat Atas Tanah Di Tanah Karo. Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara, Universitas Sumatera Utara. Medan.

Pakpahan, MD. et al. 1998. Traditional Community Land Occupancy Pattern and Land Registration Problem: Case Studies in West Sumatera, Central Kalimantan, and West Nusa Tenggara. Study Report volume I December 1998. Center for Societal Development Studies in Cooperation with The National Land Agency. Jakarta.

Permana, Cecep Eka. 2003. Religi dalam Tradisi Bercocok Tanam Sederhana. Jurusan ArkeologiFIBUI. (http://www.arkeologi.net/index1.php?id=view_news&ct_ news=45, 10 Mei 2006).

Purbacaraka, Purnadi dan Ridwan Halim. 1993. Sendi-Sendi Hukum Agraria. Penerbit Ghalia Indonesia.

Rizal, Syamsul. 2003. Kebijaksanaan Agraria Sebelum dan Sesudah Keluarnya UUPA. Fakultas Hukum Bagian Hukum Perdata, Universitas Sumatera Utara. Medan.
Syahyuti. 2006. Nilai-Nilai Kearifan pada Konsep Penguasaan Tanah menurut Hukum Adat di Indonesia. Majalah Forum Agro Ekonomi No1. tahun 2006, Pusat Analisis Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian, Bogor.

Ter Haar. 1985. Asas-Asas dan Susunan Hukum Adat, Sumur Batu, Bandung.
Thalib, Sajuti. 1985. Hubungan Tanah Adat dengan Hukum Agraria di Minangkabau. Bina Aksara, Jakarta.

Umar, Ali. 1978. Hukum Adat dan Lembaga-Lembaga Hukum Adat daerah Sumatera Barat. Laporan Penelitian, Kerjasama BPN dengan FH Unand, Padang.

Yakub, B. Nurdin. 1995. Hukum Kekerabatan Minangkabau. CV Pustaka Indonesia, Jakarta. Wiradi, Gunawan. 1984. Pola Penguasaan Tanah dan Reforma Agraria. (Hal 290-1). Dalam S.M.P. Tjondronegoro dan G. Wiradi (eds). 1984. Dua Abad Penguasaan Tanah: Pola penguasaan Tanah Pertanian di Jawa dari Masa ke Masa. Yayasan Obor Indonesia dan PT Gramedia, Jakarta.

Wiradi, Gunawan. 1996. Jangan Perlakukan Tanah sebagai Komoditi. Jurnal “Analisis Sosial. Edisi 3 Juli 1996.

******